新 预 算 法 解 读

一、新预算法的形成过程
预算法素有“经济宪法”之称，其重要性由此可见一斑。1994年3月22日，八届全国人大二次会议通过了《中华人民共和国预算法》。该法于1995年1月1日起施行。
预算法自实施以来，对于规范预算管理，推进依法理财，加强国家宏观调控，促进经济社会发展发挥了重要作用。但随着社会主义市场经济体制和公共财政体制的建立和完善，现行预算法已不能完全适应形势发展要求，有必要修改完善。
2011年11月，国务院常务会议讨论通过了预算法修正案草案，并于当年12月提交全国人大常委会进行了初次审议。2012年6月，预算法修正案草案被提请进行二次审议。2014年4月，十二届全国人大常委会第八次会议对预算法修正案草案进行了三审。
2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议表决通过了全国人大常委会《关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》，并重新颁布修订后的预算法，《决定》自2015年1月1日起施行。至此，预算法在出台20年后，历经四次审议，终于完成了首次修改。
与现行预算法相比，新修改的预算法法律条文从原来的79条增加到101条，增加了22条。这次修改是全面的修改，这部草案总结吸收了预算法实施20年来的经验，比较好地与中央刚批准的财税体制改革总体方案进行了协调。
二、新预算法的重大变化
新预算法反映了现代预算管理的基本要素，是现代财政制度的重要组成部分。与现行预算法相比，新预算法有许多重要变化。概括来讲，主要是体现了全口径预算、透明预算、细化预算以及绩效预算的原则。具体来讲，主要有以下几个方面的重大变化：
（一）完善政府预算体系
大家知道，被认为是腐败温床的“小金库”经过多轮清理仍然普遍存在，其形成就源于现行的预算法未将政府全部收入纳入预算之中，部分收入游离于财政监管和法律监督之外。
近年来，随着预算管理制度改革的不断深化，我国已经逐步取消预算外资金，所有财政收支全部纳入政府预算，接受人大审查监督。这一实践符合现代预算完整性的要求，体现了建立全口径预算的改革方向。为此，新预算法删除了预算外资金的概念和内容，明确规定：政府的全部收入和支出都应当纳入预算。也就是说，今后政府收支不再有预算内外之分，这就彻底颠覆了多年以来我们耳熟能详的常识和做法，代之以新的财政收支理念。
与此同时，新预算法第一次明确政府预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算，并对四本预算功能定位、编制原                                       则及相互关系作出规范。这就彻底颠覆了我们习以为常的单一预算观念，首次从法律层面确立了全口径预算。
我市市直目前的预算体系包括公共预算、非税收支预算、政府性基金预算和国有资本经营预算。其中：非税收支预算中纳入预算管理的非税收入属于公共预算，而其他未纳入预算管理的非税收入则不纳入公共预算，由于非税收支有一套完整的体系，因此我们单独编制了一套非税收支预算。社保基金预算多年前已经开始编制，但由于其是从财政部到省财政厅逐级安排布置，市财政编制完成后要逐级上报，再从上到下逐级批复。因此，其编制审批程序以及编制的时间要求都与其他各套预算不相统一，因而一直没有与其他各套预算一起报市人代会审议。今年，按照全口径预算审查监督的要求，我市社保基金预算已经向市人大常委会进行了报告。下一步将积极创造条件，争取尽早纳入市人代会审议的范围。
（二）健全透明预算制度
公开透明是现代财政制度的基本特征，是建设阳光政府、责任政府的需要。近年来，我国在推进预决算信息公开方面做了大量工作，取得了显著成效。为巩固和扩大这一改革成果并使之规范化、制度化，新预算法增加规定：除涉及国家秘密的事项外，经本级人大或其常委会批准，预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后20日内由政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付的安排、执行情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。各部门预算、决算及报表应当在本级政府财政部门批复后20日内由各部门向社会公开，并对其中的机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明。
我市市直财政预算信息公开情况。我市市直财政预算信息公开工作从2005年开始启动。按照全省财政与编制政务公开工作统一部署，在市直财政与编制政务公开网上公开了财政专项资金分配使用情况和部分单位的部门预算信息。今年，按照全省财政预决算信息公开工作统一要求，市委、市政府“两办”印发了《市直财政预决算信息公开工作方案》，规定2014年市直所有部门的部门预算和33个政府工作部门的机关“三公”经费预算全部对社会公开。从2015年起，市直所有部门的部门预决算和“三公”经费预决算信息全部公开。
（三）细化预算管理
为便于人大代表更好地审查财政预算，新预算法对财政报送人代会审查的财政预算支出分类要求进一步细化。规定：报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案应当细化。本级一般公共预算支出，按其功能分类应当编列到项；按其经济性质分类，基本支出应当编列到款。本级政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算支出，按其功能分类应当编列到项。
以前的政府收支分类是计划经济时期参照前苏联财政管理模式确定的。这种分类方法无法全面反映政府履行某项职能总共花了多少钱。比如，通过原科目我们看不到完整的教育支出。要想知道一般公共预算中的教育支出总额，就必须将教育事业费支出与行政管理费、科技三项费、基本建设支出、企业挖潜改造支出等科目中用于教育方面的支出全部加起来才能得到。受此影响，政府预算确实存在“外行看不懂、内行说不清”的问题。
从2007年起，我国按照国际货币基金组织对政府支出的分类标准，将支出按功能和经济两种方式进行重新划分，就能够全面清晰地反映政府的钱用到哪些方面、是怎样用出去的。如支出功能分类中的教育支出（类级科目）——普通教育（款级科目）——小学教育（项级科目）就可以全面反映政府用于小学教育方面的全部支出。而支出经济分类中的工资福利支出（类级科目）——基本工资（款级科目）则可以全面反映在用于小学教育的支出中，用于发放基本工资的支出是多少钱。
由于每年年底编制部门预算的时间较紧，我市财政目前向市人代会报送的财政预算只是按功能分类明确到类级科目。到第二年3月底，再向省财政厅报送按功能分类细化到项、按经济分类细化到款的支出分类表。按照新预算法的规定，在年初人代会上就要提供按功能分类细化到项、按经济分类细化到款的支出分类表，这对财政部门的工作提出了更高的要求。
（四）建立跨年度预算平衡机制
原预算法规定预算审查的重点是收支平衡，同时要求预算收入征收部门完成上缴任务。于是在客观上带来预算执行“顺周期”问题，容易导致收入征收部门在经济增长放缓时，为完成任务收“过头税”，造成经济“雪上加霜”；而在经济过热时，为不抬高基数搞“藏富于民”，该收不收，造成经济“热上加热”。这既不利于依法征税，也会影响政府“逆周期”政策调控效果。根据十八届三中全会关于“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”的要求，新预算法增加规定，各级人大预算审查的重点是：预算安排是否符合国民经济和社会发展的方针政策，收支政策是否可行；重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当；对下级政府的转移性支出预算是否规范、适当等内容。为确保收入预算从约束性转向预期性，新预算法要求各级预算收入的编制，应当与经济和社会发展水平相适应，与财政政策相衔接；各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标。
同时，为适应经济形势发展变化和财政宏观调控的需要，新预算法强调，各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。各级政府一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算稳定调节基金，用于弥补以后年度预算资金的不足。各级政府一般公共预算年度执行中有超收收入的，只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金（需要说明的是，原预算法和新预算法都规定各级政府一般公共预算可以设立预算周转金，这项资金主要是用于调剂预算年度内季节性收支差额，保证及时用款，这与预算稳定调节基金是有区别的）。省级一般公共预算年度执行中，如果出现短收，通过调入预算稳定调节基金、减少支出等方式仍不能实现收支平衡的，经本级人大或者其常委会批准，可以增列赤字，报财政部备案，并应当在下一年度预算中予以弥补。这就为今后实行中期财政规划管理，研究编制三年滚动财政规划，并强化其对年度预算的约束留出了空间。
（五）规范地方政府债务管理
原预算法规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”。但实际上，地方政府出于发展需要，采取多种方式融资，已经形成较大规模的地方政府债务。这些债务多数未纳入预算管理，脱离各级人大监督，存在一定的风险隐患。为规范地方政府债务管理，按照疏堵结合、“开前门、堵后门、筑围墙”的改革思路，新预算法增加了允许地方政府举借债务的规定，同时从五个方面作出限制性规定：一是限制主体，经国务院批准的省级政府可以举借债务；二是限制用途，举借债务只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出；三是限制规模，举借债务的规模，由国务院报全国人大或者全国人大常委会批准，省级政府在国务院下达的限额内举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准；四是限制方式，举借债务只能采取发行地方政府债券的方式，不得采取其他方式筹措，除法律另有规定外，不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保；五是控制风险，举借债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。这样既坚持了从严控制地方政府债务的原则，又适应了地方经济社会发展的需要，从法律上解决了地方政府债务怎么借、怎么管、怎么还的问题，有利于把地方政府融资引导到阳光下，建立起规范合理的地方政府举债融资机制；有利于人大和社会监督，防范和化解债务风险。
关于建立债务风险评估和预警机制，今年财政部对全国各级截止2013年底的地方政府性债务风险指标进行了测算分析，省财政厅专门发文，对相关债务指标超过风险预警线的地区进行了风险预警或风险提示，并要求存在风险的地区制定化解债务风险工作方案，严格控制新增债务，加大偿债力度，逐步降低债务风险（具体内容见《省财政厅关于2014年部分地区政府性债务风险预警的通知》（鄂财预发［2014］42号）。
今年9月21日，国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），除对新预算法关于地方政府性债务管理的规定作进一步明确外，还规定：中央政府对地方政府举借的债务实行不救助原则。地方政府出现偿债困难时，要通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产等方式，多渠道筹集资金偿还债务。地方政府难以自行偿还债务时，要及时上报，本级和上级政府要启动债务风险应急处置预案和责任追究机制，切实化解债务风险，并追究相关人员责任。同时，要求对地方政府存量债务进行清理甄别，对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，各地区可申请发行地方政府债券置换，以降低利息负担，优化期限结构，腾出更多资金用于重点项目建设（财政部关于印发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》的通知（财预［2014］351号））。
（六）完善转移支付制度
国家实行财政转移支付制度，是分税制财政体制改革中的成功经验，对于缩小地区间财力差距、推进基本公共服务均等化、促进区域协调发展发挥了重要作用。但在执行中，也存在专项转移支付设置过多、配套资金压力过大、资金下达不及时等问题。为进一步规范和完善转移支付制度，新预算法增加规定：财政转移支付应当规范、公平、公开，以均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体。建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付。除按照国务院规定应当由上下级政府共同承担的事项外，上级政府在安排专项转移支付时不得要求下级政府承担配套资金。上级政府应当提前下达转移支付预计数，地方各级政府应当将上级提前下达的预计数编入本级预算。这将有利于优化转移支付结构，提高转移支付资金分配的科学性、公平性和公开性，有利于减少“跑部钱进”现象和中央部门对地方事权的不适当干预，也有利于地方统筹安排预算，提高地方预算编报的完整性。
国务院《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发（2014）45号）要求：完善一般性转移支付增长机制，增加一般性转移支付规模和比例，逐步将一般性转移支付占比提高到60%以上。同时规定：对竞争性领域的专项转移支付逐一进行甄别排查，凡属“小、散、乱”以及效用不明显的要坚决取消，其余需要保留的也要予以压缩或实行零增长，对目标接近、资金投入方向类同、资金管理方式相近的专项转移支付予以整合。
（七）强化预算绩效管理
为了提高财政资金使用效益，适应当前财政预算绩效管理改革的要求，新预算法明确了财政预算绩效管理的概念，规定：各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价。各部门、各单位应当按照政府收支分类科目、预算支出标准和要求，以及绩效目标管理等预算编制规定，编制本部门、本单位预算草案。各级人大有关专门委员会在对财政预算进行审查时，审查内容包括：对执行年度预算、改进预算管理、提高预算绩效、加强预算监督等提出意见和建议。
我市市直财政预算绩效管理工作从2012年开始启动，当年选择市直16个部门进行了预算绩效管理试点。2013年进一步扩大试点范围，将32个部门的39个项目纳入了预算绩效目标管理。同时，印发了《孝感市市级预算绩效管理工作方案（2013-2015）》和《孝感市市级预算绩效管理实施暂行办法》。从2014年起，对市直所有金额达到或超过10万元的项目一律要求申报单位编报绩效目标，财政部门审核确认后随部门预算一并批复下达到单位。年终对照绩效目标开展绩效评价，并将评价结果作为下年度部门预算安排的重要依据。当年纳入绩效目标管理的单位达到128个，涉及项目413个，金额6.2亿元。
（八）明确部门在预算执行中的主体责任
新预算法规定：各部门、各单位是本部门、本单位的预算执行主体，负责本部门、本单位的预算执行，并对执行结果负责。政府各部门负责监督检查所属各单位的预算执行，及时向本级政府财政部门反映本部门预算执行情况，依法纠正违反预算的行为。这就进一步明确了部门的预算管理职责，突出了部门和单位在预算执行中的主体责任。
关于强化部门在预算执行中的主体责任问题，主要体现在以下几个方面：一是新预算法正式明确部门预决算信息公开的主体是各部门，即各部门预算、决算及报表应当在本级政府财政部门批复后20日内由各部门向社会公开，并对其中的机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明。二是从我省实际情况看，省直从2015年起将省级部门预算资金的支付方式全部改为财政授权支付，即由预算单位自行开具支付令，将资金支付到收款人账户。同时，实行部门预算资金支付单位法人负责制，即各单位支付令的下达必须由单位法人代表签署，以强化单位法人和领导的责任。三是从2015年起，省直在政府采购预算执行中取消财政审核环节，由预算单位依法确定采购形式、采购方式并组织实施，同时，要按照新预算法和相关法律、制度的规定，向社会全面公开政府采购信息。
在强化部门主体责任的同时，也强调各级政府财政部门在部门预算执行中的监管责任。如省直在改革部门预算资金支付方式后，财政部门将重点加强对部门预算支出异动情况和违规行为的监管。在政府采购中取消财政审核环节后，财政部门将采取定期与不定期、抽查与重点检查相结合的方式，对政府采购法律法规执行情况，采购范围、方式、程序执行情况等开展检查。
（九）法律责任更加细化、严厉
新预算法对违反本法律规定的法律责任比以前更加细化、更加严厉，法律责任条款由原3条增加到6条。具体来讲：
一是条款内容更加细化。原预算法对违反本法律规定的法律责任笼统规定为：对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任。而新预算法对具体的行政责任均作出了明确规定，包括警告、通报批评、降级、撤职、开除等。
二是法律责任更加严厉。原预算法对违反本法律规定的法律责任仅限于行政处分。而新预算法除追究行政责任外，对构成犯罪的，还要依法追究刑事责任。
以上变化对于财政部门和各预算执行部门执行预算法提出了更加严格的要求。因此，广大财政干部要认真学习、严格执行该项法律。
这次新预算法的制定和实施具有承前启后的重要作用，它认真总结并继承了改革开放以来特别是1994年分税制财政体制改革以来，我国预算管理实践的经验，同时也明确了今后预算管理活动的方向，为深化预算制度改革预留了空间。在贯彻实施新预算法的同时，我们要做好各项财税改革具体方案与新预算法的衔接工作，坚持用制度引领和推进改革，在改革中不断完善制度。